Trib. adm. Strasbourg 29 mars 1990. req. n°s 892358, 892359, 892458, 892459, 892460, 892461, 9061, 9062, 9063 et 9064 du Greffe; Préfet du Bas-Rhin c. Cne de Fegersheim. Cne de Lampertheim, Cne de Hoerdt, ville de Schirmeck, ville d'Obernai, Cne de Vendenheim, Cne de Molsheim, Cne de Wasselonne. - Req. n° 892408, 892501, 892518, 892519, 892534 du Greffe; ville de Thann, ville de Guebwiller, Cne de Kingersheim, Cne de Morschwiller-le-Bas c. Préfet du Haut-Rhin (M. Wœhrling, vice-président ; M. Miet et M. Barrault, conseillers; Mlle Heers, commissaire du Gouvernement).

Sur les requêtes n° 892408, 892501, 892518, 892534, 892458, 892459, 892460, 892461, 9061, 9062, 9063, 9064

Considérant que par arrêtés municipaux datés respectivement des 9 novembre, 30 novembre, 1er décembre, 5 décembre, 6 décembre, 7 décembre et 8 décembre 1989, les maires des communes de Vendenheim, Fegersheim, Molsheim, Lampertheim, Schirmeck, Wasselonne, Fegersheim, Hoerdt, Obernai, Thann, Morschwiller-le-Bas et Kingersheim ont autorisé les commerçants de ces communes à exercer leurs activités le dimanche 10 décembre 1989 (3e dimanche avant Noël), de 14 heures à 18 heures (de 14 heures à 19 heures pour les communes de Wasselonne, Kingersheim et Morschwiller-le-Bas, l'arrêté pris pour cette dernière commune portant également sur le 17 décembre), certains de ces arrêtés limitant l'autorisation à l'ouverture des magasins à l'exclusion de l'emploi de personnel salarié ; que par arrêté en date du 19 décembre 1989, le maire de Guebwiller a autorisé les commerçants de sa commune à exercer leurs activités le dimanche 24 décembre 1989 de 9 heures à 12 heures et de 14 heures à 17 heures ; que par plusieurs arrêtés en date respectivement des 8 décembre et 22 décembre le préfet du Haut-Rhin a rapporté les arrêtés susévoqués des maires de Thann, Morschwiller-le-Bas, Guebwiller et Kingersheim ; que les communes concernées demandent l'annulation de ces arrêtés préfectoraux ; que le préfet du Bas-Rhin a déféré au tribunal administratif les arrêtés des maires de Vendenheim, Molsheim, Lampertheim, Schirmeck, Hoerdt, Obernai, Fegersheim et Wasselonne ;

Considérant qu'aux termes de l'article 105 b alinéa 2 du Code local des professions, maintenu on vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, " dans les exploitations commerciales, les commis, apprentis et autres salariés ne pourront recevoir aucune occupation le premier jour des fêtes de Noël, de Pâques et de Pentecôte ; les autres dimanches et jours fériés, leur travail ne pourra excéder cinq heures. Par disposition statutaire prise selon les règles définies à l'article 142, les communes ou groupements de communes plus étendus pourront réduire davantage la durée du travail ou même interdire complètement celui-ci pour toutes les exploitations commerciales ou pour certaines branches d'exploitation seulement. L'autorité de police pourra pendant les quatre dernières semaines précédant Noël ou pour certains dimanches et jours fériés pour lesquels les circonstances locales rendent nécessaires une fréquentation accrue des commerces, permettre que le nombre d'heures pendant lesquelles il peut être travaillé soit porté jusqu'à dix. Les heures pondant lesquelles le travail pourra avoir lieu seront déterminées, on tenant compte des horaires des services religieux publics, par les dispositions statutaires qui ont réduit la durée des heures de travail et, dans les autres cas, par l'autorité de police. Elles pourront être fixées de façon différente pour chaque branche d'exploitation commerciale " ; que l'article 41 a du même code précise " pour autant qu'en application des articles 105 b à 105 h il est interdit d'occuper des commis, apprentis ou autres salariés dans les entreprises commerciales, il est interdit durant ces jours de procéder à une exploitation industrielle, commerciale ou artisanale dans les lieux de vente au public... ; qu'en vertu de l'article 142 du Code local des professions, une commune ou un groupement de communes plus étendu peut régler par des dispositions statutaires ayant force obligatoire les matières qui lui sont déléguées par la loi après consultation des exploitants et des salariés ;

Considérant qu'aux termes de l'article 155 alinéa 2 du même code, " l'autorité centrale de l'Etat fédéré fera connaître quelles autorités correspondent dans cet Etat à la désignation ... : autorité de police,.., et groupements de communes plus étendu " ; qu'en vertu de ces dispositions, un avis du ministère pour l'Alsace-Lorraine en date du 26 décembre 1888 a décidé que devaient être entendus sous la désignation d'autorité de police dans les villes de Strasbourg, Metz et Mulhouse, le directeur de police, pour autant qu'en application de la loi du 30 décembre 1871 relative à l'organisation de l'administration les compétences concernées ont été laissées à l'administration communale et, dans les autres communes, le maire ; qu'il résulte d'un avis du ministère pour l'Alsace-Lorraine en date du 23 mars 1892 que devaient être entendus sous la désignation groupements de communes plus étendus ", les districts et que les dispositions statutaires prises par des groupements de communes plus étendus, telles que prévues à l'article 142 du Code local des professions, devaient être adoptées par les conseils de district ; qu'à défaut d'avoir été modifiées ultérieurement, ces dispositions sont demeurées en vigueur conformément au principe figurant à l'article 3 alinéa 1 de la loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l'Alsace et de la Lorraine, étant précisé, d'une part, qu'en vertu de l'article 2 de ladite loi les départements ont succédé aux districts, les conseils généraux ayant ainsi hérité de compétences dévolues par les dispositions susmentionnées aux conseils de district, et d'autre part, que la loi municipale locale du 6 juin 1895 qui définit notamment les compétences du maire est restée en vigueur sous réserve d'une introduction partielle du droit communal général ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sauf pour les jours de Noël, Pâques et Pentecôte, la loi locale fixe à cinq le nombre d'heures durant lesquelles les exploitations commerciales peuvent employer des salariés et avoir une activité commerciale dans les lieux de vente au public, ce nombre d'heures pouvant être réduit voire supprimé on totalité ou pour certaines branches d'activités, par statut local adopté par les communes ou les départements ; que, sous réserve des villes de Strasbourg, Metz et Mulhouse, le maire peut, pour les quatre dimanches précédant Noël et pour certains dimanches ou jours fériés durant lesquels une fréquentation accrue des commerces est rendue nécessaire par les circonstances locales, permettre l'emploi de salariés et l'activité commerciale dans les lieux de vente dans des conditions dérogatoires ; que ce pouvoir de dérogation destiné à permettre une adaptation des règles générales de limitation des activités commerciales les dimanches et jours fériés aux circonstances de lieux, en fonction de l'intérêt local et dans un souci du bon ordre, est confié au maire en tant qu'organe de la commune, sans qu'il soit placé sous l'autorité du représentant de l'Etat dans le département ;

Considérant qu'en vertu des articles 1 et 2 de l'ordonnance n° 45-1968 du 1er septembre 1945 relative à l'étatisation de la police dans la région de Strasbourg, partiellement codifiés à l'article L. 181-47 du Code dos communes, dans les communes à police étatisée, le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, telles que les rixes, disputes et attroupements, ainsi que le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements incombent à l'Etat ; que l'ensemble des autres pouvoirs de police confiés au maire restent exercés par ce dernier dans lesdites communes ; que par suite, la circonstance que la ville de Guebwiller figure, on application de l'article 1 de l'ordonnance susmentionnée, parmi les communes dont la police est étatisée, reste sans influence sur les conditions d'exercice par le maire de Guebwiller des pouvoirs qui lui sont dévolus on tant qu'autorité de police par l'article 105 b du Code local des professions et ne donne pas compétence au préfet en la matière ;

Considérant que dans ces conditions c'est à tort que le préfet du Haut-Rhin a estimé que les maires des communes requérantes susvisées ont pris les mesures sus évoquées autorisant l'ouverture de magasins de vente et l'emploi de salariés respectivement les troisième, deuxième et dernier dimanches avant Noël on qualité d'agents de l'Etat ; qu'il n'avait, par suite, pas compétence pour rapporter lesdits arrêtés d'autorisation ; qu'en application des dispositions des articles 2 et suivants de la loi du 2 mars 1982, il devait, pour contester la légalité des arrêtés municipaux en cause, les déférer devant le tribunal administratif ; que dès lors, les communes de Thann, Guebwiller, Kingersheim et Morschwiller-le-Bas sont fondées à demander l'annulation, pour incompétence de leur auteur, des arrêtés préfectoraux ayant rapporté les arrêtés municipaux des maires de ces communes qui ont autorisé l'ouverture des magasins et l'emploi de salarié respectivement les troisième, deuxième et dernier dimanches avant Noël ;

Considérant que dans la matière on cause la volonté du législateur a été, d'une part, de fixer une règle commune, limitant à cinq le nombre d'heures ouvrées les dimanches et jours fériés, d'autre part, de permettre à des statuts communaux et départementaux, pris après consultation des employeurs et des salariés, de réduire encore davantage, voire d'interdire totalement le travail dominical et des jours fériés, dans l'intérêt des personnes participant aux activités commerciales et en vue de leur assurer un repos dominical ou des jours fériés plus important, et, enfin, de prévoir un certain nombre de dérogations dans des buts d'intérêts généraux, parmi lesquels figure la nécessité d'une activité commerciale accrue en raison des circonstances certains dimanches ou jours fériés ; que par suite, les interventions de l'autorité compétente pour édicter un statut communal ou départemental et celle de l'autorité de police ne se situent pas dans un rapport de supériorité ou de concurrence de l'une par rapport à l'autre mais sont indépendantes et interviennent selon des modalités différentes ainsi qu'en fonction de finalités distinctes ; que si l'instruction du 1er mai 1892 du ministère d'Alsace-Lorraine expose que lorsqu'un statut communal a été adopté, l'autorité de police ne peut plus faire usage de son pouvoir d'augmenter le nombre d'heures durant lesquelles il peut être travaillé, cette instruction n'a qu'une valeur de directive interne à l'administration et comporte sur ce point une interprétation inexacte de la législation applicable, dès lors que l'objet des statuts locaux ne saurait être de se substituer aux autorités de police pour exercer les pouvoirs de dérogation reconnus à ces derniers par l'article 105 b alinéa 2 ; qu'au demeurant, aucun statut communal n'a été adopté dans les communes en cause ; que l'existence d'un statut départemental n'est pas exclusive du pouvoir de l'autorité de police, c'est-à-dire du maire, de permettre dans des circonstances particulières de travailler au-delà de l'horaire légal certains dimanches ou jours fériés ; que par suite, le préfet du Bas-Rhin n'est fondé pour demander l'annulation des arrêtés municipaux des maires d'Obernai, Vendenheim, Fegersheim, Molsheim, Schirmeck, Lampertheim et Hoerdt, ni à invoquer la non-conformité de ces arrêtés avec le statut départemental adopté par le conseil général du Bas-Rhin et publié sous la forme d'un arrêté préfectoral en date du 29 juin 1938, ni à prétendre qu'en raison de l'intervention de ce statut départemental les maires du département ont perdu la faculté de faire usage du pouvoir de dérogation qui leur est reconnu en tant qu'autorité de police par l'article 105 b alinéa 2 ;

Considérant qu'aux termes des articles 1 et 2 de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 " les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet doivent être motivées les décisions qui..., constituent une mesure de police.. doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement " ; que les arrêtés par lesquels les maires autorisent en application de l'article 105 b alinéa 2, l'emploi de salariés et l'activité commerciale dans des lieux de vente certains dimanches ou jours fériés constituent des décisions à caractère réglementaire ; que par suite, les dispositions sus rappelées de la loi du 11 juillet 1979, qui ne concernent que des décisions à caractère individuel, ne leur sont pas applicables ;

Considérant que l'article 105 b alinéa 2 sus rappelé distingue entre les quatre derniers dimanches précédant Noël et les autres dimanches et jours fériés ; que si pour ces derniers des circonstances locales particulières rendant nécessaire une fréquentation accrue de certains commerces doivent être établies de manière précise pour justifier une autorisation dérogatoire de l'autorité de police de travailler un nombre d'heures plus élevé dans lesdits commerces et si le préfet du Bas-Rhin relève à juste titre que la circonstance qu'une fête même traditionnelle se déroule dans la commune n'est pas de nature, à elle seule, à justifier que soit délivrée une autorisation de travail prolongé dans l'ensemble des commerces, dès lors que la nécessité de leur activité accrue n'est pas démontrée, la loi crée une présomption de nécessité d'une activité accrue pour les quatre dernières semaines précédant Noël ; que par suite, lorsque l'autorité de police fait usage de son pouvoir d'autoriser le travail les quatre dimanches avant Noël, elle n'est pas tenue de justifier de l'existence de circonstances locales particulières ; que dès lors, le moyen tiré par le préfet du Bas-Rhin de ce que les maires concernés n'ont pas établi l'existence de circonstances justifiant la nécessité d'une fréquentation accrue des commerces doit être rejeté ;

Considérant enfin que les dispositions sus rappelées de l'article 105 b alinéa 2 ne subordonnent pas l'autorisation délivrée par le maire en tant qu'autorité de police d'exercer des activités commerciales et d'ouvrir les lieux de vente au public certains dimanches et jours fériés à la consultation préalable des employeurs et des salariés, une telle consultation n'étant prévue qu'en vue de l'adoption de statuts communaux ou départementaux, et que la circonstance que des conventions collectives sont intervenues pour limiter l'emploi des salariés les dimanches et jours fériés ne saurait, alors même que lesdites conventions auraient été étendues par arrêté du ministre du travail, constituer un obstacle à l'exercice par l'autorité de police des compétences qu'elle tient du Code local des professions ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les déférés susvisés du préfet du Bas-Rhin doivent être rejetés ;