Affichage « bilingue », patrimoine toponymique et usage de la langue régionale dans la signalétique – Aspects juridiques et stratégiques

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L’Institut du droit local s’intéresse non seulement au droit local stricto sensu, c’est à dire aux règles propres aux trois départements de l’Est mais aussi aux conditions dans lesquelles des règles de droit général peuvent faire l’objet d’une application particulière en Alsace et Moselle en raison des particularités historiques ou culturelles de ces départements.

A cet égard, l’Institut a suivi avec attention les récents développements concernant la question des « panneaux bilingues » susceptibles d’être apposés à l’entrée des agglomérations.

La pratique consistant à doubler les panneaux routiers officiels de panneaux comportant des indications de lieux recourant à dénominations traditionnelles voire à des traductions en langue régionale d’indications routière est devenue très fréquente dans plusieurs régions de notre pays (Bretagne, Pays basque, Corse, etc.).

Cette pratique n’a guère suscité de contestations. Dans un jugement du 6 mars 2008 (Maheux, req. N° 0500523) le tribunal administratif de Rennes avait rejeté de manière assez lapidaire une requête dirigée contre une délibération du Conseil général du Morbihan décidant d’adopter une signalisation bilingue sur la totalité du réseau routier départemental. Des commentateurs considérés comme autorisés de la jurisprudence constitutionnelle n’avaient pas retenu de griefs à l’encontre de l’usage d’une langue régionale dans la toponymie conjointement avec le français (V. Jean Eric Schoettel, Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999 n° 99-412 DC, AJDA 1999, p. 593). La pratique des panneaux bilingues était souvent invoquée pour affirmer la « tolérance » du droit français à l’encontre des langues régionales dans l’espace public.

Un tribunal administratif tombe dans le panneau « bilingue »

Mais voilà que, sur recours d’un « Mouvement républicain de salut public », le tribunal administratif de Montpelier a annulé le 12 octobre 2010 une décision de la commune de Villeneuve lès Maguelone d’apposer à l’entrée de la commune un panneau indiquant le nom de Vilanôva de Magalona en dessous de celui portant le nom officiel de cette commune.

Le monde du droit administratif n’a pas considéré ce jugement comme une fantaisie sans conséquence puisque la très célèbre Actualité Juridique du Droit administratif le publie dans son numéro de février 2011, accompagné des conclusions du rapporteur public, lui donnant ainsi des signes au moins extérieurs de sérieux.

Le tribunal administratif de Montpelier s’est fondé sur 3 moyens pour retenir l’illégalité du panneau litigieux. Aucun d’entre eux ne résiste à l’examen :

– une collectivité publique ne peut employer une langue régionale sur la voie publique qu’à la condition que des circonstances particulières ou l’intérêt général le justifie ; or en l’espèce tel n’est pas le cas, puisque la traduction en langue occitane choisie n’a pas de fondement historique et ne peut s’appuyer sur un usage local.

Cette condition posée par le tribunal administratif ne repose sur aucun fondement juridique. Aucune disposition constitutionnelle ou législative ne subordonne l’utilisation de traductions en langue régionale à des circonstances particulières ; si, dans toutes circonstances, la conduite d’une collectivité publique doit être dictée par l’intérêt général, la seule circonstance qu’elle affiche une dénomination non historique ou non conforme à l’usage local pour traduire un toponyme en langue régionale n’établit pas l’absence de l’intérêt général.

– le panneau utilisé par la commune pour rajouter la dénomination litigieuse à la dénomination officielle ne serait pas conforme à un arrêté du 24 novembre 1967 relatif à la signalisation des routes ; mais, à l’évidence, cet arrêté est destiné à définir les caractéristiques de panneaux officiels destinés à marquer les limites des agglomérations et non à interdire que soit posés d’autres panneaux de caractère local ; en tout état de cause, un simple arrêté ne serait pas de nature à limiter la mise en œuvre de l’autonomie communale s’agissant de la pose par une commune d’un panneau sur un terrain lui appartenant ;

– les panneaux concernés nuiraient à la clarté de l’information requise pour des raisons de prudence et de sécurité ; en d’autres termes, ces panneaux, entre autre parce qu’ils comporteraient un accent sur le O qui n’existe pas dans la langue française seraient une menace pour la sécurité routière ! Le caractère risible de cet argument suffit lui seul pour en rejeter le sérieux.

Au-delà de ces considérations, il faut relever que le tribunal s’est lancé dans une discussion totalement déplacée sur le statut des langues régionales en droit français. En effet, l’article 3 de la loi du 4 août 1994, relative à l’emploi de la langue française, dispose que « toute inscription ou annonce apposée ou faite sur la voie publique, dans un lieu ouvert au public ou dans un moyen de transport en commun et destinée à l’information du public doit être formulée en langue française ». Quelle que soit l’interprétation donnée à cette disposition, sur laquelle on reviendra ci-après, dans le cas des plaques portant le nom d’agglomérations, ou d’autres noms propres toponymiques, ce qui est en cause, ce n’est pas l’usage de la langue officielle ou d’une langue régionale, mais l’usage de la dénomination officielle ou d’une dénomination non officielle. La dénomination officielle est un nom propre. La question de savoir si ce nom propre est d’inspiration « française » ou non est indifférente. Peu importe que Hazebrouck ou Forbach, Rocamadour  Niederschaefolsheim ou Banyuls soient des noms d’origine française ou non, qu’ils soient fidèles à la dénomination historique ou non : ce sont les dénominations officielles.

La question posée par la requête devant le tribunal administratif était : si et à quelles conditions, à côté de ces dénominations officielles, les communes peuvent ajouter des dénominations non officielles dans la mesure où elles y trouvent une utilité publique, le point de savoir si cette dénomination non officielle est inspirée ou non par une langue régionale étant largement indifférente pour déterminer la légalité de cette mesure. Dans un contexte de libre administration des collectivités locales, celles-ci doivent se voir reconnaitre un large pouvoir d’appréciation quant à l’utilité d’apposer, en général sur le domaine public communal, une plaque doublant la plaque officielle relative au nom de la commune.

Le Sénat au secours des noms d’agglomération « en langue régionale »

La confusion faite par le tribunal administratif a été prolongée au niveau du débat parlementaire. Ce jugement a soulevé dans la région concernée un vent de révolte et provoqué de nombreuses manifestations tandis que les mouvements d’affirmation de la francophonie se félicitaient de ce coup d’arrêt.

Suite à ces troubles, dès le 26 novembre 2010, le sénateur Roland Courteau a déposé une proposition de loi (proposition de loi n° 136, 2010-2011) tendant à légaliser l’installation de ce type de panneaux. Alors que les propositions de lois dorment généralement très longtemps avant d’être examinées, celle-ci a été examinée dès février 2011par la commission compétente (rapport de Madame Colette Mélot n° 293 enregistré à la présidence le 9 février 2011) et discutée le 16 février par le Sénat pour être adoptée le même jour.

La proposition de loi adoptée par le Sénat comporte le texte suivant : « Les panneaux réglementaires d’entrée et de sortie d’agglomération apposés en langue française sur la voie publique peuvent être complétés du nom de cette agglomération en langue régionale ». Ce texte, dont les intentions sont louables dans leur principe, est formulé cependant de manière très contestable. Qu’est ce qu’un « panneau en langue française » ? Le panneau « Truchtersheim » est-il rédigé en langue française ? Les panneaux « Rocamadour » « Banyuls » « Hazebrouck » sont-ils rédigés en langue française ?

Va-t-on considérer que les panneaux relatifs à ces communes ne sont pas apposés « en langue française » et obliger les communes alsaciennes avec des noms d’origine allemande à « traduire » ces noms en «équivalent d’inspiration française ? Schirmeck devenant « coin de parapluie », Breitenbach « large rivière » et Willgotheim « Dieu veut-il rentrer à la maison ? (pour autant que ce dernier nom soit considéré comme conforme au « principe de laïcité !) ?

En réalité les noms propres ne sont ni de langue française ni de langue autre que française. Ils sont officiels ou non, conformes à l’origine historique ou non, respectueux d’une dénomination traditionnelle ou non.

Cette proposition de loi est donc le témoignage d’une confusion des esprits concernant la toponymie. Certaines dénominations sont d’invention récente, d’autres sont traditionnelles, certaines sont heureuses, d’autres contestables ou inopportunes. Mais surtout, les unes sont officielles, les autres ne le sont pas. Mais on ne saurait considérer que les dénominations officielles sont nécessairement de langue française par opposition aux non officielles qui seraient de langue régionale. Sélestat n’est pas français alors que Schlettstadt serait allemand.

Il conviendrait dans le texte de loi de dire « Les panneaux réglementaires d’entrée et de sortie d’agglomération apposés sur la voie publique peuvent être complétés d’une dénomination traditionnelle de cette agglomération ». Une telle disposition ne changerait rien en vérité au droit applicable mais viendrait clarifier une situation juridique rendue confuse par le jugement précité du tribunal administratif de Montpelier.

Qui décide de la dénomination officielle des agglomérations ?

Cette discussion sur les dénominations officielles ou historiques des agglomérations et autres lieux conduit à s’interroger sur le processus légal du choix des noms officiels de localités ou de collectivités.

Les noms des communes ont été fixés par un décret du 9 fructidor an IX sur la base des noms portés aux tableaux des recensements. Les conditions de modification sont fixées par un texte ancien devenu l’article L 2111-1 du code général des collectivités territoriales, lequel dispose que « le changement de nom d’une commune est décidé par décret en Conseil d’ Etat, sur demande du conseil municipal et après consultation du conseil général ».

Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, le Gouvernement dispose en la matière d’un large pouvoir d’appréciation, limité seulement par l’erreur manifeste d’appréciation, qu’il s’agisse de décrets portant changement de nom (20 janvier 1988, Commune de Pomerol, n° 62900) ou des refus de changement de nom opposés par le ministre de l’intérieur (6 novembre 1985, Commune de Digne, n°50839). Dans ses conclusions sur un arrêt du 4 avril 1997, M. Jean Marchal (N°177987), le commissaire du Gouvernement Jacques-Henri Stahl a considéré que « pour qu’un changement de nom soit admissible, nous pensons qu’il doit, sans erreur manifeste, être justifié par le souci mettre le nom officiel de la commune en accord avec un usage différent mais suffisamment ancien et constant, ou par celui de mettre fin à de véritables risques de confusion avec d’autres communes ». Ce sont peut-être ces considérations qui ont inspiré le tribunal administratif de Montpelier pour exiger la conformité à un usage ancien, alors que cependant dans le cas qui lui était soumis, aucun changement de nom n’était en cause, mais seulement l’apposition d’un nom officieux à côté du nom officiel. (S’agissant des noms des départements, leur changement est également décidé par décret en Conseil d’Etat sur demande de la collectivité concernée. Pour les noms des régions, le législateur est seul compétent).

Il serait souhaitable que ni une majorité de hasard du conseil municipal, ni le pouvoir discrétionnaire du Gouvernement ne soit décisif pour la correction des noms officiels des collectivités locales et qu’une procédure transparente guidée par des critères clairs, soit créée.

Pour en revenir à l’apposition de plaques d’agglomération comportant des dénominations non officielles, il paraît en droit suffisant de confirmer la règle actuelle donnant compétence à l’organe élu de la collectivité publique concernée dans la seule limite de l’erreur manifeste d’appréciation ou du détournement de pouvoir. Mais il serait souhaitable que les collectivités soient conseillées et éclairées afin d’éviter des initiatives fantaisistes ou déplacées.

Dénominations traditionnelles des noms d’agglomération en Alsace

Si l’on prend le cas de l’Alsace, une réflexion est certainement utile. L’objectif consiste autant    à retrouver une histoire qu’une langue. Au cours de l’histoire, une commune a pu porter des noms successifs, d’autant que l’orthographe de certains noms propres n’a été stabilisée que dans une période récente (http://elsasser.free.fr/ElsNamme/ecrantot.html) . Ainsi, Ribeauvillé s’appelait Rappolswiller vers 1300, puis Rappoltsweiler avant d’être francisé en Ribeauvillé, la dénomination en dialecte étant Rappschwihr. Très souvent, la forme officielle a été fixée vers le XVIIe siècle par la chancellerie impériale qui a elle-même déformé des dénominations alémaniques. C’est ainsi que Marle est devenu Marlenheim. Dans l’Alsace française des XVIIIe et XIXe siècle, les noms de tradition allemande ne seront que rarement francisés. Mais Mulhausen devient Mulhouse en 1830 et divers autres localités passent de « hausen » en « house » (Kurtzenhouse, Kaltenhouse, Gottenhouse, etc.). Durant l’époque du Reichsland, les autorités allemandes vont remettre en place les anciennes formes germaniques des localités là où elles avaient été modifiées (Strasbourg redevient Strassburg, Wissembourg Weissenburg, Bitche Bitsch, Sarre-bourg Saarburg, etc.) et, plus tard, elles vont germaniser des noms de la Moselle francophone. Après le retour à la France et en application de la règle susmentionnée déjà valable à cette époque, les francisations des noms des communes seront opérées en fonction des demandes de celles-ci, parfois placées sous la pression des sous-préfets ou d’Alsaciens « patriotes » comme Henri Zislin, l’abbé Wetterlé, Charles Rath (voir l’ouvrage de Bernard Wittmann, Dictionnaire alphabétique des communes d’Alsace, Est Impression Editeur, 2006) C’est ainsi en 1920 que Schlettstadt devient Séléstat, mais seulement en 1949 que Schweighausen devient Schweighouse. Sous la période nazie, tous les noms de lieux sont germanisés, mais retrouvent leurs dénominations antérieures à la Libération.

Face à cette histoire mouvementée aux conséquences toponymiques variables, il est difficile de poser des règles générales. Le choix de faire mentionner, en sus du nom officiel, celui correspondant à la formulation dialectale ( « Kettelse » à côté de Kuttolsheim par exemple) peut se comprendre ; les responsable sont attachés à ces expressions locales et affectueuses. Toutefois, ces intentions louables ont un aspect contestable. Loin de réhabiliter une désignation historique, elles contribuent à « folkloriser » ces éléments de la langue et de la culture régionales. De plus, elles opèrent une confusion entre les diverses fonctions du système linguistique : la forme écrite d’un nom propre de lieu n’est pas inexacte parce qu’elle ne correspond pas à la forme orale. Cela a tout aussi peu de sens de mettre la forme phonétique de Kuttolsheim à côté de sa forme écrite que de vouloir rajouter une forme phonétique à la forme écrite de Marseille. Le recours à la version écrite allemande du nom de la commune, à côté du nom francisé (Zabern à côté de Saverne) a davantage de cohérence car ces deux dénominations ont le même statut (écrit/formel) et évite le travers du folklorisme : il permet aux habitants de se réapproprier leur histoire dans sa complexité. Enfin, ce choix a aussi un sens pratique au plan des relations touristiques et transfrontalières. Mais cette orientation peut elle-aussi avoir quelques inconvénients : il peut paraître superfétatoire lorsque les différences entre la formulation «  allemande » et la formulation « française » est faible (Hagenau ; Haguenau), voire inexistante (Oberhausbergen). De plus, certaines dénominations « allemandes » de l’époque du Reichsland sont elles-mêmes des déformations de désignations plus anciennes et n’ont pas de légitimité historique particulière. Face à ces questions, il convient de laisser chaque commune faire ses choix, mais sur la base de conseils éclairés de spécialistes et à partir de la considération que l’apposition d’un nom de localité même non « officiel » doit répondre à certaines règles et finalités et ne pas tomber dans le folklorisme et l’arbitraire.

Et les noms des rues ? Quand de la famille Kalb ont fait des veaux…

Quand on parle d’affichage bilingue, on pense d’abord au nom des rues, qui dans un nombre croissant de localités sont affichés « en deux langues ». Ici aussi, il existe une certaine confusion. Cependant, sur le plan juridique les choses sont claires. Premièrement, la dénomination des noms de rues et places publiques est clairement une compétence communale (TA Paris 25 janv. 1991, R. p.814). Deuxièmement, cette règle vaut aussi en droit local alsacien mosellan : un doute ayant existé sur la compétence respective du Maire et du Conseil municipal, le Tribunal administratif de Strasbourg a tranché pour ce dernier (TA Strasbourg, 24 mars 1997, Meyer et autre, n° 881391 ). Il n’est donc pas douteux que si une municipalité alsacienne souhaitait corriger des traductions malheureuses qui ont transformé à Mulhouse la Porte de la famille Jung en Porte Jeune et à Strasbourg la rue de la famille Knobloch en rue de l’ail ou la rue de la famille Kalb en rue des veaux, elle le pourrait incontestablement et les habitants de ces localités qui se plaignent de traductions grotesques ne doivent pas s’en prendre au « pouvoir jacobin » mais à leurs propres élus locaux ! Quatrièmement, si on peut considérer que la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose le recours à la langue française, langue de la République, pour la dénomination des rues et places publiques, ceci concerne les mots communs : pas de Blumenstraße, mais seulement une rue des fleurs (d’ailleurs, si l’on suit le raisonnement du tribunal administratif de Montpelier, le ß doit être contraire à l’ordre public ! Soit dit en passant, il est piquant de voir des commentateurs français taxer d’intolérance les autorités de la Région flamande de Belgique qui refusent aux maires francophones de cette région d’utiliser la langue française dans leur commune ou dans leurs conseils municipaux : c’est exactement la même règle qui est appliquée à l’encontre des maires corses, bretons ou alsaciens qui voudraient faire usage de leur langue régionale…. Cinquièmement, comme on l’a déjà relevé, les noms propres ne relèvent ni de la langue officielle ni de langues non officielles ; par conséquent, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’oblige pas à débaptiser une rue Johann Sebastian Bach en rue Jean Sébastien Ruisseau. Et enfin, sixièmement, des ajouts non officiels et traductions peuvent toujours être ajoutés au nom officiel.

C’est cette dernière faculté qui est fréquemment mise en œuvre en Alsace. Une certaine diversité caractérise la pratique. Fréquemment, le nom en français d’une rue est complété du nom traditionnel en dialecte ou en allemand. Parfois, ce sont même deux noms traditionnels qui sont rajoutés au nom officiel. La dénomination traditionnelle est généralement écrite en caractères plus petits comme si l’autorité municipale avait une sorte de réticence ou de crainte à recourir à la langue régionale ; de la sorte, elle ne contribue guère à manifester la légitimité de cette dernière. A Strasbourg, la forme traditionnelle a la même dimension que la forme officielle, mais l’écriture est en italique ; les noms sont écrits dans un dialecte que l’on s’évertue à orthographier de la manière la plus éloignée possible de l’allemand standard : la rue des jeunes filles, traduite par rue des pucelles devient ainsi Jumpfergass… Sur l’ensemble de ces questions, on peut se reporter à l’ouvrage éditée par Solange Wydmuch, « La Toponymie, un patrimoine à préserver (L’Harmattan, 1998), constituant les actes du colloque de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle « conscience et maîtrise d’un patrimoine : la toponymie en Alsace ».

Proposition de loi sur les langues régionales

Le débat actuel sur l’affichage « bilingue » est à mettre aussi en lien avec une autre initiative tendant à l’adoption d’une loi sur les langues régionales. Une telle loi devrait notamment avoir pour objectif de protéger les dénominations historiques lorsque notamment elles sont en relation avec une culture et une langue régionale ; les collectivités territoriales concernées disposent d’une procédure simplifiée pour les rétablir.

Dans ce sens, la proposition de loi déposée par le député Armand Jung (Proposition de loi n° 3008 relative au développement des langues et cultures régionales, enregistrée à la présidence de l’Assemblée le 7 décembre 2010) et préparée dans le cadre de l’intergroupe parlementaire constitué en vue de suivre les problèmes des langues régionales, comporte un article 45 comportant le texte suivant : « Une signalétique bilingue ou plurilingue est instaurée par l’ensemble des services publics dans les territoires concernés par une ou plusieurs langues régionales. Elle s’applique aux bâtiments publics, aux voies de circulation, aux voies navigables et aux supports institutionnels de communication. Sa mise en œuvre technique relève du champ de compétences de l’organisme de droit public prévu à l’article 5 de la présente loi (il s’agit d’un organisme régional de promotion des langues régionales) ou, à défaut, de commissions consultatives locales constituées à cette fin par les collectivités territoriales et les services de l’État concernés ».

Ce texte vise bien autre chose que le seul rajout d’un autre nom au nom officiel des localités : il s’agit d’utiliser aussi les langues régionales pour des signalisations fonctionnelles telles que celles visant la direction du centre ville, de la mairie, de la préfecture, de l’hôpital, etc…Un tel affichage n’a pas de finalité pratique mais symbolique : il s’agit de donner une place formelle aux langues régionales. Tant que celles-ci ne sont pas affichées, elles n’ont pas d’existence publique et, par conséquent, leur transmission familiale est également compromise.

Quel est le régime juridique actuel de telles signalisations ? On pourrait admettre qu’elles relèvent du champ d’application de l’article 21 de la loi Toubon qui précise que « les dispositions de la présente loi s’appliquent sans préjudice de la législation et de la réglementation relatives aux langues régionales de France et ne s’opposent pas à leur usage ». La formule « ne s’oppose pas à leur usage » n’a pas été compris par le Conseil Constitutionnel comme concernant l’usage des langues dans le cadre des administrations publiques. Il a jugé dans sa décision n° 94-345 du 29 juillet 1994 sur la loi du 4 août 1994 : « Considérant que la loi relative à l’emploi de la langue française prescrit sous réserve de certaines exceptions l’usage obligatoire de la languefrançaise dans les lieux ouverts au public, dans les relations commerciales, de travail, dans l’enseignement et la communication audiovisuelle ; qu’elle n’a toutefois pas pour objet de prohiber l’usage de traductions lorsque l’utilisation de la langue française est assurée (…) ».

Les langues régionales peuvent donc d’ores et déjà figurer sans restriction sur les affichages et signalisations publiques fonctionnels, en plus du français. Dans certaines régions la signalétique interne aux bâtiments publics régionaux ou départementaux est déjà bilingue. L’objectif de la proposition de loi est d’encourager cette pratique. A juste titre, la proposition met aussi l’accent sur l’importance d’une structure de conseil des collectivités territoriales pour la conception et le développement d’une telle signalisation bilingue. Puisque nos départements alsaciens ont l’ambition de travailler plus étroitement avec la région, une telle commission consultative relative à la toponymie régionale et à la signalisation bilingue pourrait constituer un service « intercollectivités ».

La valorisation d’une langue régionale passe par divers mécanismes. Son « affichage » public comme langue de la région constitue l’un des outils et les plus effectifs et relativement peu onéreux. Juridiquement, il est déjà a la disposition des institutions régionales et locales. A elles d’en faire un usage approprié.